Автор: Бауыржан Кнатов, Председатель Правления ТОО «OLYMPEX ADVISERS».
(Выступление на 14-ом Казахстанском юридическом форуме 2024, который прошел 26-27 сентября в г. Алматы)
В целях обеспечения реализации публичных прав, свобод и интересов физических и юридических лиц Административный процедурно — процессуальный кодекс РК (АППК) предусматриваетпонятияадминистративной процедуры и административного судопроизводства, включающие в себя следующий субъектный состав:
1) участники административной процедуры: заявитель и заинтересованное лицо;
2) участники административного процесса: истец, ответчик, заинтересованное лицо, прокурор, и иные лица.
В дальнейшем понятия административной процедуры и процесса будут объединены в дефиницию «административное производство».
Из анализа норм АППК следует, что субъектный состав административного производства прогнозируемый и логичный, так как одна из его частей (истец, ответчик, заинтересованное лицо, прокурор, и иные лица) это аналог субъектного состава гражданского судопроизводства, а вторая часть (заявитель и заинтересованное лицо), взята из утратившего силу Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
В целом, субъекты административной процедуры обладают своими сформированными и рабочими аналогами с других отраслей права, однако усматривается практика, связанная с ограничением процессуальных прав этих лиц. Суть ограничения в том, что лица, не привлеченные к административной процедуре, но права и интересы которых могут быть непосредственно затронуты негативными последствиями обременяющих административных актов (ухудшающие их положение), зачастую лишаются возможности на их обжалование, а суды, как правило, признают таких лиц в качестве заинтересованных лиц.
Процессуальное положение заинтересованного лица в административном производстве регламентировано статьями 23 и 30 АППК.
Заинтересованное лицо – это лицо чьи права, свободы или законные интересы затронуты или могут быть затронуты административным актом, административным действием (бездействием), а также административным судебным актом.
То есть, заинтересованное лицо обладает всеми правами заявителя, правами и обязанностями истца или ответчика в административном производстве.
Таким образом, по своему объему процессуальных прав и обязанностей заинтересованное лицо – это аналог третьего лица в гражданском судопроизводстве.
По смыслу норм АППК следует, что субъект приобретает процессуальный статус заинтересованного лица уже в существующем административном производстве, если имеются основания полагать, что выносимый административный/судебный акт затрагивает (ухудшает) его права и обязанности, то есть, является обременяющим административным актом для заинтересованного лица.
Таким образом, физическое/юридическое лицо приобретает статус заинтересованного лица в административном производстве при соблюдении следующих условий:
1) привлечение в уже существующее административное производство, инициированное не заинтересованным лицом;
2) выносимый административный или судебный акт в отношении заявителя/истца является обременяющим для заинтересованного лица, то есть ухудшает его положение.
Законодательно не установлены критерии, по которым административный /государственный орган определяет в какой степени выносимый административный или судебный акт затрагивает или может затрагивать интересы заинтересованных лиц, вероятно, законодатель оставил это на усмотрение административного органа и (или) суда для соблюдения интересов сторон, что в целом прослеживается из судебной практики.
О праве заинтересованных лиц обжалования обременяющего административного акта.
Как отмечалось выше, из анализа правоприменительной практики прослеживается негативная тенденция, когда лица, не привлеченные к административной процедуре, признаются заинтересованными лицами, но не могут обжаловать обременяющий административный акт, вынесенный в отношении субъектов проверки.
К примеру, в отношении Компании государственным органом проводится проверка и выносится обременяющий административный акт (предписание и т.д). Исполнение такого административного акта влечёт правовые последствия как для субъекта проверки, так и для иных лиц. При описанной ситуации прослеживается 2сценария дальнейшего развития:
1. Субъекты проверки, в отношении которых вынесен административный акт, обжалуют его в суде, а иные лица привлекаются в качестве заинтересованных лиц. В случае вынесения судебного акта в пользу истца, заинтересованное лицо поддерживает положительный для него судебный акт в вышестоящих судебных инстанциях.
2. Субъекты проверки не обжалуют обременяющий административный акт. В указанном случае усматривается освещаемый в настоящем докладе юридический пробел АППК. Суды возвращают иски заинтересованных лиц об оспаривании административных актов на основании подпунктов 4) и 11) части 2 статьи 138 АППК.
В обоснование вышеуказанного тезиса в настоящем докладе приводятся судебные акты, подтверждающие, что суды зачастую возвращают иски заинтересованных лиц на основании субъектного состава обременяющего административного акта.
Актуальная правоприменительная практика.
Из Постановления судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РК (СКАД ВС РК) №6001-22-00-6ап/2593 от 29 июня 2023 года следует, что Департаментом по управлению земельными ресурсами (ДУЗР) проведена проверка в государственном учреждении, по результатам которой вынесены предписания об устранении нарушений.
Истец оспаривал предписания в суде, поскольку проверка проведена без его участия, выводы проверки о незаконности предоставления ему земельного участка и расположения его имущества на земельном участке другого ТОО являются безосновательными.
Однако, СКАД ВС РК оставил определения судов нижестоящих инстанций о возвращении иска указал следующее:
«Исходя из смысла этой нормы (авт.: ст.155 ПК РК), правом обжалования действий по проведенной проверке и предписаний, законодателем наделены только субъекты проверки, каковым истец не является. В свою очередь, истец вправе обжаловать решения и действия, принятые административными органами во исполнение оспариваемых им предписаний».
Аналогичная практика сложилась в споре с участием Счетного комитета РК. Согласно Постановлению СКАД ВС РК №6001-22-00-6ап/2119 от 13 апреля 2023 года между государственным органом и истцом заключены договоры ГЧП по строительству и эксплуатации Объекта.
Счетным комитетом РК проведена оценка обоснованности объёмов государственных инвестиций в целях подтверждения достоверности фактического строительства и оснащения объектов ГЧП, по результатам которого в адрес РГП вынесено предписание. Согласно предписанию, РГП обязано провести повторную комплексную вневедомственную экспертизу с выдачей скорректированных заключений в части оснащения объектов ГЧП.
СКАД ВС РК, поддержал позицию нижестоящих судов по возврату иска, поскольку:
1) оспариваемый административный акт – предписание Счетного комитета РК вынесено в адрес РГП, а не в адрес истца;
2) оспариваемый административный акт не затрагивает права и законные интересы истца, на истца не возложены какие-либо обязательства.
Таким образом, по мнению суда процессуальным правом обжалования такого административного акта обладает лишь лицо, непосредственно в отношении которого вынесен обременяющий акт. В то время как лица, чьи права и интересы затрагиваются такими актами, самостоятельно оспорить административные акты не могут, несмотря на непосредственное ухудшение их положений данными актами.
Тем временем, правоприменительная практика по теме доклада до определенного времени формировалась по аналогии с вышеуказанными судебными актами, в силу принципа единообразия судебной практики. Однако в дальнейшем позиция судов по данному вопросу изменилась, что будет прослеживаться по следующему судебному делу.
Так, из Постановления СКАД ВС РК №6001-23-00-6ап/750(2) от 12 декабря 2023 года следует, что Счетным комитетом РК утверждено аудиторское заключение и вынесено предписание в адрес объекта контроля – Министерства здравоохранения РК (Министерство), которому предписано принять меры по возмещению и восстановлению средств.
Данное предписание предусматривало сумму нарушений, подлежащую возмещению с истца, не являвшегося субъектом аудита. Министерство направило письмо в адрес истца о необходимости предоставить соответствующую информацию об исправлении нарушений.
Истец обжаловал предписание в судебном порядке и по результатам разбирательства СКАД ВС РК пришел к выводу:
«Судебная коллегия отмечает, что в случае отнесения Фонда к числу объектов аудита Счетному комитету следовало идентифицировать Фонд как участника административной процедуры – адресата административного акта.
Таким образом, в рамках административной процедуры Фонд должен был быть, но не был наделен ответчиком процессуальным статусом заинтересованного лица или заявителя.
Отсутствие у лиц, не привлеченных к административной процедуре, в результате которой принят административный акт, умаляющий их права и законные интересы, процессуальных возможностей претендовать на должную (полную, всестороннюю и объективную) административную процедуру и, как следствие, судебную защиту и признание такого нарушения грубым существенно снижало бы уровень реализации ими своих конституционных прав, противоречило бы конституционным целям административного судопроизводства……».
Таким образом, СКАД ВС РК защитил права и законные интересы лица, не привлеченного к административному производству. Помимо этого, данный акт суда свидетельствует об отсутствии единообразной судебной практики по вопросу признания права лиц, не привлеченных к административной процедуре, на оспаривание административных актов, ухудшающих их права и законные интересы.
Вывод:
С целью устранения указанного в настоящем докладе юридического пробела предполагается, что необходимо внести изменения в АППК в части процессуальных прав лиц, не привлеченных к административной процедуре, но чьи права и интересы которых затрагиваются принятыми в отношении других лиц обременяющими административными актами. В частности, необходимо наделить вышеуказанных лиц правом самостоятельного инициирования обжалования такого рода административных актов, которое устранит ограничение их права на судебную защиту, а также сформирует единообразную правоприменительную практику в рамках АППК.
Следите за свежими материалами, подписывайтесь здесь: Telegram, Instagram, Facebook, YouTube
