Автор: Екатерина Нурперзентова, руководитель судебной практики ТОО «OLYMPEX ADVISERS».
Принятие Административного процедурно — процессуального кодекса РК («АППК РК») безусловно является большим шагом в развитии казахстанской административной юстиции.
В силу относительной «молодости» указанного правового акта, в процессе его правоприменения и толкования возникают множество вопросов, на один из которых настоящая статья призвана обратить внимание.
В целях обеспечения реализации публичных прав, свобод и интересов физических и юридических лиц АППК РК предусматриваетпонятияадминистративной процедуры и административного судопроизводства, включающие в себя следующий субъектный состав:
1) участники административной процедуры: заявитель и заинтересованное лицо;
2) участники административного процесса: истец, ответчик, заинтересованное лицо, прокурор, и иные лица.
В рамках настоящей статьи в дальнейшем понятия административной процедуры и процесса будут объединены в дефиницию «административное производство».
В целом, субъектный состав административного производства вполне прогнозируемый и логичный, так как одна из его частей (истец, ответчик, заинтересованное лицо, прокурор, и иные лица) является аналогом субъектного состава гражданского судопроизводства, а вторая часть (заявитель и заинтересованное лицо), условно, была взята из ныне утратившего силу Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
Несмотря на то, что субъекты административной процедуры обладают своими вполне сформированными и рабочими аналогами с других отраслей права, усматривается практика, связанная с ограничением процессуальных прав этих лиц. Данное ограничение заключается в том, что лица, не привлеченные к административной процедуре, но права и интересы которых могут быть непосредственно затронуты негативными последствиями административных актов (ухудшающие их положение)[1], зачастую лишаются возможности на их обжалование, а суды, как правило, признают таких лиц в качестве заинтересованных лиц.
В целом процессуальное положение заинтересованного лица в административном производстве регламентировано статьями 23 и 30 АППК РК.
Так, заинтересованное лицо – это лицо чьи права, свободы или законные интересы затронуты или могут быть затронуты административным актом, административным действием (бездействием), а также административным судебным актом.
Из ранее упомянутых норм АППК РК следует, что заинтересованное лицо обладает всеми правами заявителя, правами и обязанностями истца или ответчика в административном производстве.
Иными словами, по своему объему процессуальных прав и обязанностей заинтересованное лицо – это аналог третьего лица в гражданском судопроизводстве[2], за исключением ряда особенностей.
По смыслу норм АППК следует, что субъект приобретает процессуальный статус заинтересованного лица уже в существующем административном производстве, если имеются основания полагать, что выносимый административный/судебный акт затрагивает (ухудшает) его права и обязанности, то есть, является обременяющим по своей юридической природе для заинтересованного лица.
Таким образом, физическое/юридическое лицо приобретает статус заинтересованного лица в административном производстве при соблюдении следующих условий:
1) привлечение в уже существующую административную процедуру/судопроизводство, который инициирован не заинтересованным лицом;
2) выносимый административный или судебный акт в отношении заявителя/истца в той или иной степени является обременяющим для заинтересованного лица, то есть ухудшает его положение.
Следует отметить, что законодательно не установлены критерии, по которым административный или государственный орган определяет в какой степени выносимый административный или судебный акт затрагивает или может затрагивать интересы заинтересованных лиц.
Предполагается, что законодатель оставил это на усмотрение административного органа и (или) суда для соблюдения интересов сторон, что в целом прослеживается из судебной практики.
О праве заинтересованных лиц обжалования обременяющего административного акта.
Как уже отмечалось выше, при анализе правоприменительной практики прослеживается такая тенденция, когда лица, не привлеченные к административной процедуре, признаются заинтересованными лицами, но не могут обжаловать обременяющий административный акт, вынесенный в отношении субъектов проверки.
К примеру, в отношении Компании А государственным органом проводится проверка и выносится обременяющий административный акт в виде предписания или иного документа. Исполнение такого административного акта влечёт правовые последствия как для субъекта проверки, так и для иных лиц. При указанной ситуации прослеживается 2 сценария дальнейшего развития:
1. Субъекты проверки, в отношении которых вынесен административный акт, обжалуют его в суде, а иные лица привлекаются в качестве заинтересованных лиц. В случае вынесения судебного акта в пользу истца, заинтересованное лицо поддерживает положительный для него судебный акт в вышестоящих судебных инстанциях.
2. Субъекты проверки не обжалуют обременяющий административный акт. В указанном случае усматривается освещаемый в настоящей статье юридический пробел АППК РК. Суды возвращают иски заинтересованных лиц об оспаривании административных актов на основании подпунктов 4) и 11) части 2 статьи 138 АППК РК.
В обоснование вышеуказанного тезиса в настоящей статье приводятся судебные акты, подтверждающие, что суды зачастую возвращают иски заинтересованных лиц на основании субъектного состава обременяющего административного акта.
Правоприменительная практика.
Согласно Постановлению судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РК («СКАД ВС РК») №6001-22-00-6ап/2593 от 29 июня 2023 года следует, что между государственным органом («РГП») и истцом заключены договоры государственно-частного партнерства («ГЧП») по строительству и эксплуатации Объекта.
Счетным комитетом РК проведена оценка обоснованности объёмов государственных инвестиций в целях подтверждения достоверности фактического строительства и оснащения объектов ГЧП, по результатам которого в адрес РГП вынесено предписание. Из предписания следует, что РГП обязано провести повторную комплексную вневедомственную экспертизу с выдачей скорректированных заключений в части оснащения объектов ГЧП.
СКАД ВС РК поддержал позицию нижестоящих судов по возврату иска «заинтересованного лица», поскольку пришел к выводу, что:
1) оспариваемый административный акт – предписание Счетного комитета РК вынесено в адрес РГП, а не в адрес истца;
2) оспариваемый административный акт не затрагивает права и законные интересы истца, на истца не возложены какие-либо обязательства.
В этой связи, право судебного обжалования административного акта принадлежит непосредственно адресатам предписания, а у истца отсутствуют полномочия на предъявление иска.
Таким образом, по мнению суда, процессуальным правом обжалования административного акта обладает лишь лицо, в отношении которого непосредственно вынесен такой обременяющий акт. В то время как лица, чьи права и интересы затрагиваются такими актами, самостоятельно оспорить административные акты не могут, несмотря на непосредственное ухудшение их положений данными актами.
Тем временем, правоприменительная практика по теме статьи до определенного времени формировалась по аналогии с вышеуказанным судебным актом, так как суды закономерно придерживались принципа единообразия судебной практики. Однако в дальнейшем позиция судов по данному вопросу изменилась, что будет прослеживаться по следующему судебному делу.
Так, из Постановления СКАД ВС РК №6001-23-00-6ап/750(2) от 12 декабря 2023 года следует, что Счетным комитетом РК утверждено аудиторское заключение и вынесено предписание в адрес объекта контроля – Министерства здравоохранения РК («Министерство»), которому предписано принять меры по возмещению и восстановлению средств.
Данное предписание предусматривало сумму нарушений, подлежащую возмещению с истца, не являвшегося субъектом аудита. Министерство направило письмо в адрес истца о необходимости предоставить соответствующую информацию об исправлении нарушений.
Истец обжаловал предписание в судебном порядке и по результатам судебных дел СКАД ВС РК пришел к следующему выводу:
«Согласно части первой статьи 21 АППК участниками административной процедуры признаются заявитель и заинтересованное лицо. Судебная коллегия отмечает, что в случае отнесения Фонда к числу объектов аудита Счетному комитету следовало идентифицировать Фонд как участника административной процедуры – адресата административного акта.
Таким образом, в рамках административной процедуры Фонд должен был быть, но не был наделен ответчиком процессуальным статусом заинтересованного лица или заявителя.
Отсутствие у лиц, не привлеченных к административной процедуре, в результате которой принят административный акт, умаляющий их права и законные интересы, процессуальных возможностей претендовать на должную (полную, всестороннюю и объективную) административную процедуру и, как следствие, судебную защиту и признание такого нарушения грубым существенно снижало бы уровень реализации ими своих конституционных прав, противоречило бы конституционным целям административного судопроизводства……».
Таким образом, СКАД ВС РК защитил права и законные интересы лица, не привлеченного к административному производству. Помимо этого, данный акт суда свидетельствует об отсутствии единообразной судебной практики по вопросу признания права лиц, не привлеченных к административной процедуре, на оспаривание административных актов, ухудшающих их права и законные интересы.
Вывод:
С целью устранения указанного в настоящей статье юридического пробела предполагается, что необходимо внести изменения в АППК РК в части процессуальных прав лиц, не привлеченных к административной процедуре, но чьи права и интересы которых затрагиваются принятыми в отношении других лиц обременяющими административными актами. В частности, необходимо наделить вышеуказанных лиц правом самостоятельного инициирования обжалования такого рода административных актов (к примеру, при необжаловании административного акта субъектом проверки), что в дальнейшем устранит ограничение их права на судебную защиту, а также сформирует единообразную правоприменительную практику в рамках АППК РК.
[1] Обременяющий административный акт – акт, отказывающий в реализации, ограничивающий, прекращающий право участника административной процедуры или возлагающий на него обязанность, а также иным образом ухудшающий его положение (подпункт 3) части 1 статьи 4 АППК РК).
[2] Понятия третьего лица в гражданском судопроизводстве установлены статьями 51 и 52 Гражданского процессуального кодекса РК.
Следите за свежими материалами, подписывайтесь здесь: Telegram, Instagram, Facebook, YouTube
